Non è facile capire cosa siano i debiti fuori bilancio, come nascono e
quali effetti concreti producano sugli enti locali. Il tema è molto
tecnico. Iniziamo col dire che i debiti fuori bilancio stanno diventando
il tallone d'Achille di molti comuni italiani.Diverse relazioni di
varie sezioni territoriali della Corte dei Conti hanno messo in evidenza
come «da fattore patologico» si siano trasformati «in ordinaria
modalità di gestione della spesa». Una definizione di debito fuori
bilancio l’ha fornita il Ministero dell’Interno con la circolare 20
settembre 1993 n. F.L.21/1993 dedicata ai problemi del risanamento degli
enti locali territoriali in stato di dissesto. In particolare, secondo
il Ministero dell’Interno, il debito fuori bilancio può essere definito
come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata
somma di denaro assunta in violazione delle norme giuscontabili che
regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”. Tradotto, vuol dire
che i debiti fuori bilancio sono debiti assunti da un Comune al di là
degli stanziamenti previsti dal bilancio di previsione. Debiti, in altri
termini, contratti senza deliberazione e oltre il limite di spesa
autorizzato . In sintesi non è altrochè una zavorra che falsa la
situazione finanziaria e gestionale di un Comune. I debiti fuori
bilancio, cioè, rendono spesso inattendibile la situazione finanziaria e
gestionale ufficialmente presentata dal Comune, che può anche arrivare a
evidenziare avanzi di amministrazione difatto inesistenti e
orgogliosamente sbandierati alla comunità o, al contrario,occultare
rilevanti disavanzi sommersi. L'articolo 194 del TUEL, il Testo
unicodegli Enti Locali, stabilisce che i debiti fuori bilancio possono
avere origini diverse. Possono derivare da sentenze esecutive con le
quali i Comuni sono stati condannati al pagamento di una somma di denaro
( come quelli made in Pomarico); Semplificando, si può dunque parlare
di debiti fuori bilancio“buoni” e di debiti fuori bilancio “cattivi”.
Quelli buoni sono quelli accumulati da un Comune per finanziare opere o
servizi di pubblica utilità. Quelli cattivi sono quelli che vengono a
crearsi in seguito a una gestione finanziaria inadeguata protrattasi nel
tempo. L’interrogativo è lecito: possibile che in tutti questi anni
non si è pensato minimamente di darne conto nei documenti contabili
ufficiali e operare manovre di bilancio per attutirne la “batosta” ?
Probabilmente la scelta è stata proprio quella gestionale e cioè di
rinviare agli esercizi futuri le ricadute di tali spese e ciò anche per
non compromettere i vincoli di finanza pubblica tra cui il patto di
stabilità .A chi spetta il riconoscimento dei debiti fuori bilancio?
Spetta al consiglio comunale, che ha anche tra l’altro l'obbligo di
trasmettere gli atti di riconoscimento della legittimità dei debiti alla
competente Procura regionale della Corte dei Conti. Quanti sono, in
totale, i debiti fuori bilancio del comune di Pomarico ? E' una domanda
alla quale nessuno, al momento, sa rispondere con certezza.
L’esame delle singole figure previste dal Testo unico sugli enti
locali pone in rilievoil fatto che quella relativa ai debiti derivanti
da “sentenze esecutive” (art.194, co. 1, lett. a) si distingue
nettamente dalle altre per il fatto chel’ente, indipendentemente da
qualsivoglia manifestazione di volontà, è tenuto asaldare il debito in
forza della natura del provvedimento giurisdizionale cheobbliga chiunque
e quindi anche l’ente pubblico ad osservarlo ed eseguirlo(art. 2909
cod. civ.). In questo casol’ente territoriale non ha alcun margine
discrezionale per decidere se attivarela procedura di riconoscimento o
meno del debito perché è comunque tenuto a pagare, posto che in caso
contrario il creditore può ricorrere a misure esecutive per recuperare
il suo credito, con un pregiudizio ancora maggiore perl’ente
territoriale. Per il finanziamento dei debiti fuori bilancio dei quali
sia riconosciuta la legittimità con la deliberazione consiliare adottata
ai sensi del primo comma dell'art. 194 e del terzo comma dell’art. 193
dell’Ordinamento degli Enti Locali possono essere utilizzate le seguenti
risorse nell'ordine di priorità indicato:a) riduzione di spese correnti o utilizzo di nuove entrate, per le quali l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza;
b) applicazione dell'eventuale avanzo di amministrazione disponibile;
c) utilizzo di disponibilità derivanti dall'adozione di un piano triennale di riequilibrio di cui al citatoart. 193;
d) vendita di beni del patrimonio disponibile con riferimento a squilibri di parte capitale;
e) contrazione di mutuo passivo esclusivamente per spese di investimento (Ministero dell’Interno - Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali- “finalità e postulati dei principi contabilidegli enti locali “ testo approvato dall’osservatorio il 12 marzo 2008 principio contabile n. 2 punto 99).
Ai sensi del quarto comma dell'art 193 del D.Lgs 267/2000 la mancata adozione deiprovvedimenti di riequilibrio resi necessari anche per il ripiano degli eventuali debiti fuori bilancio è equiparata, ad ogni effetto, alla mancata approvazione del bilancio di previsione disciplinata dall’art. 141 dello stesso testo unico, con applicazione della procedura prevista dal secondo comma del medesimo articolo (Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, Deliberazione 17 ottobre 2013, n. 354). Qualora l'ente non possa far validamente fronte a debiti fuori bilancio con le modalità previste dagli artt.193 e 194, versa in stato di dissesto finanziario (art. 244 Tuel) ; in questo caso trattandosi di squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, l'Ente può ricorrere, con deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall'art. 243-bis del Tuel. Secondo i Giudici della Corte deiconti (Sezione Regionale Piemonte, Deliberazione 17 ottobre 2013, n. 354) in base al principio di prudenza appare opportuno che l'ente, in sede di programmazione, per garantire il mantenimento dell'equilibrio del bilancio nel tempo, istituisca appositi stanziamenti per affrontare l'onere connesso a possibili situazioni debitorie fuori bilancio. (principio contabile n. 2 punto105) ed a tal fine in sede di approvazione del rendiconto l'ente identifica e valuta eventuali passività potenziali al fine di predisporre adeguati accantonamenti che permettano la copertura dei futuri debiti (principiocontabile n. 3 punto 105). L’art. 194 c. 2 dispone che “l'ente può provvedereanche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori”. La formulazione della norma non consente eccezione di sorta facendo riferimento al pagamento del debito ed all’accordo con il creditori. Non appare possibile un piano di rateizzazione più lungo per finanziare i debiti fuori bilancio (Corte dei contiMolise deliberazione 29/2009), a meno che non venga attivata la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale , che consentirebbe di concordare un pianodi rateizzazione novennale secondo quanto previsto dal settimo comma dell’art243 bis del Tuel (Corte Dei Conti Piemonte Delibera n.354/2013). In merito alla possibilità di rateizzazione dei debiti fuori bilancio se la rateizzazione riguarda la copertura finanziaria del debito per mancanza di risorse, in ciascun bilancio va iscritta la parte di competenza; invece, se la rateizzazione riguarda i tempi del pagamento per far fronte ad esigenza di cassa, ma la copertura è prevista in unico esercizio finanziario, va iscritto l'intero importo nel bilancio di competenza ed il pagamento avverrà materialmente negli esercizi successivi.
Il risultato è l’ombra di un crac finanziario che si allunga malefico sul Comune. L’ombra inquietante di un dissesto di cui nessuno vuole parlare, ma che in molti sembrano quasi aspettare ineluttabile.
Il dilemma è votare e approvare il default, evitando lo scioglimentodel consiglio, o lasciare che lo dichiari il commissario prefettizio con il conseguente ritorno alle urne.
Per il Comune di Pomarico si prospetta l’incubo di un dissesto finanziario. Quali sarebbero le conseguenzeeconomiche, sociali e politiche?
Conseguenze finanziarie
L’Ente dissestato è tenuto ad approvare un nuovo bilancio, vagliato dal Ministero dell’interno, basato sull’elevazione delle entrate proprie al livello massimo consentito dalla legge, da consolidare per i successivi quattro bilanci, sul contrasto all’evasione e sul contenimento di tutte le spese con la contestuale messa in atto della disponibilità del personale eccedente alcuni parametri fissati dalla legge in ragione della popolazione e della fascia demografica di appartenenza. L’ente,inoltre, è tenuto a contribuire al risanamento con l’alienazione del patrimonio disponibile non strettamente necessario all’esercizio delle funzioni istituzionali, la destinazione degli avanzi di amministrazione dei cinque anni a partire da quello del dissesto e delle entrate straordinarie, la contrazione di un mutuo a carico del proprio bilancio. Con l’introduzione della legge costituzionale numero 3 del 2001, non è più previsto che lo Stato possa concorrere al finanziamento dei debiti pregressi tramite il mutuo ventennale. L’ente deve quindi preoccuparsi anche di trovare le risorse da destinare al finanziamento della situazione debitoria precedente, posto interamente a suo carico. Entro il termine di tre mesi dalla data di emanazione del D.P.R. dinomina dell’Organo straordinario di liquidazione, il Consiglio dell’ente è tenuto a deliberare e presentare al Ministro dell’Interno, una ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato. Il temine di tre mesi è perentorio e il mancato rispetto è considerato grave violazione di legge e,come tale, sanzionato con lo scioglimento del consiglio comunale.
Conseguenze amministrative
Il periodo di risanamento dell’ente dissestato è fissato in cinque anni decorrenti da quello per il quale viene approvata l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. Durante tale periodo vigono gli obblighi relativi all’applicazione delle aliquote, tariffe e canoni nella misura massima, non può essere variata in aumento la dotazione organica rideterminata, valgono le eventuali prescrizioni per la corretta edequilibrata gestione dell’ente fissate con il decreto di approvazione dell’ipotesi ed è garantito il mantenimento dei contributi erariali. Inoltre,per tutta la durata del periodo di risanamento, l’ente è soggetto al controllo centrale in materia di dotazione organica e di assunzione di personale. L’ipotesi di bilancio realizza il riequilibrio mediante l’attivazione di entrate proprie e la riduzione delle spese correnti. Nella prima seduta successiva alla dichiarazione del dissesto e, comunque, entro trenta giorni dalla data di esecutività della delibera di dichiarazione del dissesto, il consiglio dell’ente è tenuto a deliberare, relativamente alle imposte e tasse locali di propria spettanza, le aliquote e le tariffe di base nella misura massima consentita. Per l’imposta comunale sugli immobili l’Ente deve obbligatoriamente deliberare l’aliquota massima del 7 per mille. La determinazione delle tariffe per i servizi a domanda individuale (mense scolastiche, asili nido etc..) deve essere fatta in modo che i proventi dalle tariffe coprano almeno il 36 percento dei relativi costi (identica cosa è prevista per il pre-dissesto).
I servizi
Per assicurare il riequilibrio del bilancio, l’ente dovrà adottare una manovra strutturale di riduzione delle spese correnti. A tal fine, l’ente è tenuto ad effettuare una rigorosa rivisitazione delle spese, procedendo preliminarmente alla riorganizzazione dei servizi: questo vuol dire intervenire sull’organizzazione del lavoro e sulsalario accessorio. L’ente dovrà poi verificare accuratamente la situazione economico-finanziaria delle società controllate.
Le conseguenze sociali
Relativamente alle spese di personale, l’ente è obbligato a rideterminare la dotazione organica,dichiarando in eccesso e collocando in disponibilità il personale comunque in servizio che risulti in soprannumero rispetto al rapporto medio dipendenti/popolazione, fermo restando l’obbligo di accertare le compatibilità di bilancio. La delibera di rideterminazione della dotazione organica deve essere trasmessa alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali per la relativa approvazione. L’altro obbligo in materia di spesa di personale è quello di ridurre la spesa per il personale a tempo determinato a non oltre il 50 per cento della spesa media sostenuta a tale titolo per l’ultimo triennio antecedente l’anno cui l’ipotesi si riferisce.
Conseguenze politiche
L’articolo 6 del decreto legislativo 149 del 2011 prevede che i sindaci, ritenuti responsabili di danni cagionati con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo.
E’ la Corte dei Conti che stabilisce le responsabilità degli amministratori che hanno determinato il dissesto.
pomaricosud@gmail.com
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